Как реализуется приоритет экологической оценки в судебной практике

Эксперт ШАНЭКО анализирует судебную практику по обжалованию общественностью результатов экологической оценки намечаемой производственной деятельности.

В настоящем материале исследуется, как эти гарантии работают на практике — по материалам судебных дел.

Нормативная рамка и позиции высших судов

ОВОС — оценка планируемой хозяйственной и иной деятельности, которая может оказать прямое или косвенное воздействие на окружающую среду, результаты которой являются основой для принятия решения об осуществлении такой деятельности, а также для разработки природоохранных мероприятий, направленных на предупреждение (минимизацию) возможных негативных последствий.

ГЭЭ — это установление соответствия документации, обосновывающей намечаемую в связи с реализацией объекта хозяйственную и иную деятельность, требованиям в области охраны окружающей среды в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду.

Конституционный Суд РФ неоднократно подчеркивал значение ГЭЭ: она является правовым средством обеспечения выполнения экологических требований, гарантирующих защиту и сохранение окружающей среды, способом реализации права каждого на благоприятную окружающую среду, представляет собой источник экологически значимой информации и служит средством доказывания при разрешении споров в сфере охраны окружающей среды. 

Цель экологической экспертизы — предотвращение негативного воздействия намечаемой хозяйственной деятельности на окружающую среду, и предупреждение связанных с ней социальных, экономических последствий реализации объекта экологической экспертизы, которые способны снижать уровень жизни людей (определение КС РФ от 30.09.2010 1421-О-О).

Оба механизма построены на принципе публичности: материалы ОВОС подлежат размещению в открытом доступе, общественным обсуждениям в дистанционном формате и (или) очно (общественные слушания), экологическая экспертиза основывается на гласности и учете общественного мнения, а граждане и НКО вправе инициировать общественную экологическую экспертизу (ОЭЭ). Как указывал КС РФ, публичные слушания должны давать каждому заинтересованному лицу реальную возможность донести свою позицию до уполномоченного органа независимо от наличия специальных знаний (определение КС РФ от 15.07.2010 931-О-О).

Верховный Суд РФ своими решениями также последовательно укреплял статус ГЭЭ:

• наличие документов о соответствии объекта требованиям технических регламентов по безопасности не освобождает от обязанности получить положительное заключение ГЭЭ на документацию, обосновывающую деятельность, которая способна оказывать воздействие на окружающую среду (определение ВС РФ от 19.02.2021 304-ЭС21-618);
• положительное заключение государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий имеет иной предмет и не может подменять ГЭЭ (определение ВС РФ от 10.12.2021 307-ЭС21-24894).

 Оспаривание процедуры общественных обсуждений 

1. Кассационное определение Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 07.02.2024 88А-2984/2024

Фабула дела: 
Общественная организация и граждане обратились в суд к администрации муниципального округа и ее должностным лицам с иском о:

• признании незаконными действий администрации по необеспечению участия всех заинтересованных лиц в общественных слушаниях по материалам ОВОС строительства ГЭС;
• признании протокола общественных обсуждений недействительным, самих обсуждений — несостоявшимися.

Решение суда: 
Удовлетворяя указанные требования, суд исходил из того, что: 

• администрацией нарушена процедура проведения обсуждений, истцы были лишены возможности принимать в них участие и выступать по обсуждаемому вопросу, а протокол составлен с нарушением требований;
• наличие у истцов возможности подать замечания и предложения в письменном виде не свидетельствуют о соблюдении порядка проведения слушаний, предполагающих проведение собрания с участием всех
• заинтересованных лиц и предоставления им возможности для выступления по обсуждаемому вопросу.

2. Кассационное определение Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 14.04.2022 88А-6640/2022

Фабула дела: 
Обществом и администрацией проведены общественные обсуждения материалов ОВОС намеченной деятельности по строительству полигона ТКО. Согласно протоколу обсуждений голосов против одобрения материалов ОВОС не поступало. Природоохранной прокуратурой проведена проверка и выявлены нарушения процедуры обеспечения участия общественности в обсуждении материалов ОВОС:

• о проведении обсуждений были размещены публикации в СМИ с указанием различного наименования намечаемой деятельности, т.е. не обеспечено размещение достоверной информации о ней;
• не обеспечено размещение информации о намечаемой деятельности на территории другого муниципального образования, на которое она может оказать воздействие.

В связи с выявленными нарушениями созданы препятствия к реализации гражданами права на участие в обсуждении деятельности, оказывающей НВОС; граждане введены в заблуждение относительно земельного участка, на территории которого планируется размещение полигона ТКО.

Прокурор обратился с заявлением о признании недействительными результатов общественных обсуждений.

Решение суда: 
Решением суда первой инстанции, оставленным без изменения апелляцией, в удовлетворении требований прокурора отказано.

Однако кассация отменила указанные судебные акты, и признала недействительными результаты общественных обсуждений. Суд пришел к выводу, что при обращении в ОМСУ для целей организации обсуждений Общество в заявлении указало недостоверные сведения о местоположении намечаемой деятельности.

Принятое ОМСУ постановление об организации и проведения общественных обсуждений также содержит недостоверные сведения о местоположении намечаемой деятельности. Не определена территория, которая может быть затронута намечаемой деятельностью, заказчиком обсуждений не обеспечено информирование на территории, на которую такая деятельность может оказать воздействие.

При проведении обсуждений нарушены требования о достоверности и полноте информации, об ответственности организаторов обсуждений за их проведение, а также принцип гласности.

Суд кассационной инстанции также не согласился с выводами нижестоящих судов о том, что общественные обсуждения носят рекомендательный характер, не являются обязательными при принятии решения о реализации намечаемой деятельности, поскольку материалы ОВОС, часть которых являются материалы общественных обсуждений, входят в состав документации, представляемой на ГЭЭ.

Соблюдение принципов охраны окружающей среды, общественного контроля, и экологической экспертизы должно быть обеспечено на всех этапах проведения ГЭЭ как органами местного самоуправления, так и лицами, планирующими осуществление деятельности, подлежащей ГЭЭ.

Рассмотренные кейсы показывают: суды готовы признавать процедуру обсуждений недействительной, но только при доказанных, конкретных нарушениях. Общего недовольства результатом обсуждений для этого недостаточно.

Материалы ОВОС или заключение ГЭЭ: что можно оспорить?

Кассационное определение Первого кассационного суда общей юрисдикции от 02.10.2020 88а-21795/2020

Фабула дела: 
Граждане обратились с иском к администрации городского округа о признании недействительными материалов ОВОС, о возложении обязанности внести в них дополнительные сведения, провести дополнительные исследования. 

Граждане просили:

• признать недействительными указанные в ОВОС расстояния от проектируемого комплекса по переработке отходов (КПО) до реки и до жилой застройки и обязать внести в материалы ОВОС корректные сведения;
• провести дополнительные исследования воздействия на окружающую среду;
• провести дополнительные исследования на предмет наличия на исследуемой территории растений и животных, внесенных в Красные книги РФ и региона.

Заявители полагали, что ОВОС, проведенная в отношении КПО и являвшаяся предметом общественных обсуждений, не содержит достоверных сведений и полной информации по обстоятельствам, имеющим существенное значение для разрешения вопроса о возможном размещении КПО на земельном участке в районе населенного пункта.

Решение суда: 
В удовлетворении требований граждан отказано.

Суд указал:

• по материалам ОВОС состоялись слушания, по результатам которых составлен протокол, в него внесены предложения и замечания участников слушаний;
• проверка ОВОС должна осуществляться уполномоченными лицами в рамках определенной законом процедуры, а именно при проведении ГЭЭ. Суд не может подменять собой тот орган, к полномочиям которого относится принятие соответствующего решения, в том числе оценка полноты представленных на экспертизу материалов и утверждение результатов ГЭЭ;
• законодательством специально предусмотрена возможность участия общественности в слушаниях, в ходе которых возможно высказать свое мнение и предлагать свои замечания, которые заносятся в соответствующий протокол и входят в пакет документов, направляемых на ГЭЭ;
• процедура проведения слушаний соблюдена администрацией;
• ГЭЭ была проведена, в связи с чем предметом оспаривания может быть само заключение ГЭЭ, а не материалы ОВОС.

Это дело формирует важное процессуальное правило: после прохождения ГЭЭ материалы ОВОС перестают быть самостоятельным предметом спора — оспариванию подлежит результат экспертизы.

Оспаривание гражданами заключений ГЭЭ

Несколько недавних дел демонстрируют почти идентичную логику судов при оспаривании заключений ГЭЭ гражданами.

1. По делу о КПО, который планируется разместить на землях лесного фонда, граждане ссылались на отрицательное заключение  ОЭЭ, учитывающее неблагоприятные факторы, такие как болотистость местности, наличие в непосредственной близости водного объекта — обводненного карьера, близость источников водоснабжения и соседство с ООПТ. 
Суд в иске отказал: ГЭЭ проведена квалифицированными специалистами с учетом полного состава документов и действующих регламентов, выводы сделаны комиссионно и мотивированно; Росприроднадзор организует экспертизу, но не наделен полномочиями изменять решение экспертной комиссии — его приказ лишь фиксирует это решение; принцип гласности и учета общественного мнения соблюден (апелляционное определение Санкт-Петербургского городского суда от 26.01.2026 33а-2006/2026).

2. По делу об оспаривании планируемого строительства экотехнопарка граждане привели перечень содержательных претензий: отрицательное заключение ОЭЭ, отсутствие выезда экспертов на место, несоответствие материалов изысканий заданию, отсутствие описания дренажной системы, расхождение материалов ОВОС, представленных на слушания и экспертам ГЭЭ, и др. 

Суд в иске отказал, указав: общественные обсуждения — процедура выявления коллективного, а не индивидуального мнения; их результаты не порождают правовых последствий и не могут нарушать права истцов; само заключение ГЭЭ не является властно-распорядительным документом и не содержит обязательных предписаний, поэтому в спорах, вытекающих из публичных правоотношений, его выводы отдельной оценке не подлежат — напротив, оно содержит условия для предотвращения негативного воздействия при корректной реализации объекта (кассационное определение Первого кассационного суда общей юрисдикции от 10.12.2024 88а-38475/2024).

3. Практически тождественная мотивировка применена и в деле об оспаривании заключения ГЭЭ комплекса по обращению с отходами I и II классов опасности: заключение и приказ об его утверждении не влекут правовых последствий, создающих угрозу экологическим правам заявителя (кассационное определение Второго кассационного суда общей юрисдикции от 06.11.2024 88а-25258/2024).

Закономерность очевидна: вне зависимости от того, насколько детальны и обоснованны претензии истцов, суды устойчиво характеризуют заключение ГЭЭ как документ, не порождающий самостоятельных правовых последствий, и выводят содержательную оценку экспертизы за рамки судебного контроля.

Когда истцом выступает государство

Определение Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 17.09.2025 88-12481/2025

Фабула дела: 
Прокурор обратился с иском о признании незаконной и запрете деятельности по использованию плавильных печей без проведения ОВОС.

По мнению ответчиков ОВОС включает обязательное прохождение ГЭЭ, деятельность по использованию плавильных печей не входит в перечень объектов ГЭЭ, поэтому исполнение требования прокурора невозможно ввиду отсутствия органа, уполномоченного на согласование и утверждение материалов ОВОС. ОВОС проводится в отношении планируемой деятельности, в то время как использование печей — уже осуществляется. 

Решение суда: 
Суд удовлетворил иск. 

Норма закона об ОВОС не разграничивает обязанность проведения оценки в части объектов, подлежащих или не подлежащих ГЭЭ, для ее проведения основополагающим является факт оказания в результате деятельности воздействия на окружающую среду. Довод о наличии оснований для проведения ОВОС в отношении только планируемой деятельности также был отклонен.

Данное дело показывает, что обязанность проводить ОВОС шире обязанности проходить ГЭЭ и привязана не к формальному статусу объекта, а к факту воздействия на окружающую среду. Характерно и то, что именно по иску прокурора, а не граждан, суд пошел на запрет деятельности.

Выводы по судебной практике

1. Статус и предмет иска. 
Граждане и НКО обычно оспаривают:

• результаты общественных обсуждений;
• отказ в доступе к процедурам;
• заключения ГЭЭ и приказы.

Суды трактуют процедуру учета общественного мнения как рекомендательную и не склонны видеть в принятии решений о реализации проекта без такого учета самостоятельную угрозу для прав и интересов граждан.

2. Стандарт доказывания. 
По искам о запрете реализации объекта суды требуют от граждан высокого стандарта доказывания: «бесспорные и убедительные доказательства» конкретной угрозы их правам, а не только ссылка на презумпцию экологической опасности хозяйственной деятельности.
Формальные нарушения процедур ОВОС / ГЭЭ сами по себе судами часто не воспринимаются как достаточные для полного запрета деятельности без привязки к конкретным последствиям.

3. Экономический и социальный контекст. 
Крупные объекты (полигоны ТКО, ГЭС) привязаны к региональным программам и инвестициям; суды ссылаются на «системное значение» объекта для региона. В такой конфигурации общественный интерес трактуется с акцентом на хозяйственную функцию, а не на право локального населения на благоприятную окружающую среду.

В результате приоритет публичной экологической оценки наиболее эффективно реализуется тогда, когда инициатором контроля выступает государство. Когда же в суд обращаются граждане или общественные организации, тот же приоритет работает заметно менее последовательно.